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政策解读│向以“管资本”为主转变:为何转与如何转?
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发布日期:2019年11月29日
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  党的十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管”。党的十九届四中全会进一步明确要求“形成以管资本为主的国有资产监管体制”。那么,什么是以管资本为主?为何要推动国资监管职能向以管资本为主转型?以管资本为主的主要任务和路径措施该如何设计?

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  一、向以管资本为主转变的三大必要性

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  完善的国有资产监管体制,是国有企业改革发展的重要保障,对于发展壮大国有经济具有重要意义。在全面深化改革的今天,国有资产监管体制亦需与时俱进,按照高质量发展的要求,推动自身改革不断深化。

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  (一)“管资本”是对“管人管事管资产”的继承和发扬

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  2003年国资委成立之初,便提出了“管资产与管人、管事相结合”的监管思路,逐步形成了中央、省、市三级国有资产监管体制,顺利推行了清产核资、划转重组、考核监管等活动,有效解决了国有资产多头管理、出资人权力分散、政企政资不分等问题,方向正确,监管有效,成绩显著。

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  历经多年改革发展,现阶段国有企业的规模体量、资产证券化水平、集团化运作形态、市场化经营机制等,均比十年前、二十年前发生了深刻变化。截至2018年,全国国有企业资产总额210.4万亿元,国有资本权益总额58.7万亿元。特别是国有控股上市企业的资产总额和营业收入占比均超过60%、利润总额占比超过80%。我国国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的新阶段,传统“管人管事管资产”模式在监管内容、监管对象、监管方式等方面都迎来明显挑战和压力。

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  党的十八大以来,以习大大同志为核心的党中央高度重视国资国企改革,深刻指出要以管资本为主加强国有资产监管,加快实现从管企业向管资本转变。“管资本”是对“管人管事管资产”的继承和发展,而非对现有管理体制的否定。“管资本”转型的目的,在于加强和完善国有资产监管,既体现了对既有改革成绩的肯定,也蕴含着向更高目标发展的改革要求。

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  (二)“管资本”是完善国资监管的必然选择。

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  混合所有制改革成为新一轮国资国企改革的重要突破口,未来的市场主体构成将呈现“纺锤型”结构,“纯国有”或“纯民营”的企业比例将不断缩减,国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,将成为基本经济制度的重要实现形式。

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  目前在国务院国资委监管的中央企业中,混合所有制企业户数占比已达70%。除竞争性领域外,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点领域,混合所有制改革试点正在有序推进。

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  随着非公资本的引入,原有的主要针对国有独资、全资企业的管理模式明显滞后,政府将不得干预企业自主经营,股东亦不得干预企业日常运营。国资监管机构只能依据《企业法》《企业国有资产法》及企业章程,依据所投入“资本”的多少和比重,有限度地主张权利。必须通过建立健全现代企业制度,按章程行权,对资本监管,靠市场选人,依规则运行,维护企业真正的市场主体地位。

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  (三)“管资本”是贯彻竞争中性原则的必然要求。

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  “竞争中性”(CompetitiveNeutrality)一词最初起源于澳大利亚的《希尔默报告》,后被OECD采用。

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  在OECD发布的《国有企业与竞争中性原则》、《竞争中性和国有企业:挑战和政策选择》等报告中,将竞争中性界定为:竞争中性意味着没有一个企业实体仅仅因为其所有权而处于有利(或不利)地位。2016年在美、日等12国正式签署的TPP协议中,第17章“国有企业和指定垄断企业”提出,“确保行政部门在监管国企和私有企业时保持公允”。

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  面对国有企业市场化、法治化、国际化发展大趋势,面对外部不确定性因素逐步加大,国际竞争和挑战日益激烈,传统的针对境内国有企业的管理模式已经不适用于“走出去”的新要求,必须遵循市场规律,必须对接国际规则,减少行政干预,更多地通过规范企业治理来授权行权,更好地助推中国企业在世界范围获得更加公平的竞争环境。

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  二、以管资本为主加快职能转变的五项重点任务

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  如何从以管企业为主向以管资本为主转变,《实施意见》提出了四个转变:更加强调基于出资关系的监管;更加注重加强宏观战略层面的研究、规划和调控,避免“只见树木不见森林”;更多运用市场化法治化手段;按照高质量发展的要求,更好推动企业质量变革、效率变革、动力变革。

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  总结十八届三中全会以来的国资国企改革“1+N”政策体系构成,《实施意见》把“以管资本为主”的重点任务归纳为“管布局、管运作、管回报、管风险、管党建”五个方面。

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  (一)加强资本布局调控。

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  围绕服务国家战略和国有经济布局结构调整要求,对国有资本布局投向进行统筹规划和引导。一是要抓规划编制,按照“全国一盘棋”思路,构建全国国有资本规划体系,包括国资国企中长期战略规划、五年发展规划、三年行动计划等。二是要抓存量重组,明确功能定位和发展主业,通过战略性重组、专业化整合和前瞻性布局,推动存量资本有序进退。三是要抓增量布局,通过主业管理、负面清单等方式,引导国有企业聚焦主责主业,引导国有资本服务国家战略。四是要抓资产盘活,加快处置低效无效资产,加快推动从资源、资产向资金、资本的流动和升级。

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  (二)提高资本运作效率。

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  聚焦增强活力,打造专业平台,提升资本运营的专业化水平,让国有资本在流动中实现增值。一是要发挥好国有资本投资企业的作用,以承担产业发展使命为己任,以增强国际竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力为目标,加快推动产业集聚和转型升级。二是要发挥好国有资本运营企业的作用,通过基金投资、股权运作、价值管理等,加快国有资本合理流动和保值增值。三是要提升国有资本运作的规范化、制度化水平,围绕资产和股权的投资运营全过程,建立健全基础管理制度体系,加强对国有资本重大运作事项的管控。

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  (三)优化资本收益管理。

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  发挥考核分配导向作用,完善激励约束市场机制,提高国有资本回报水平。一是要分类化监管、差异化考核,“一企一策”引导企业重点发力和业绩提升。二是要推行正向激励,健全企业收入分配机制,综合运用增量利润奖励、股权激励、分红权激励等中长期激励。三是要加强预决算管理,组织开展国有资本经营预算实行监督和绩效评价。四是要加强收益收缴,特别是加强上市企业市值管理,提高股东回报。

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  (四)维护国有资本安全。

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  明确监督职责,完善责任追究制度,全方位加强出资人监督,防止国有资产流失。一是要加强出资人监督制度建设,覆盖国资监管全部业务领域,开展制度实行落实情况的监督检查。二是要落实企业主体责任,引导企业构建完整有效的内控体系,加大对违规经营投资责任的追究力度。三是要牵头搭建协同监督工作体系,统筹出资人监督、纪检监察监督、巡视监督、审计监督及社会监督等各方资源和力量,建立协同联动和会商工作机制。

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  (五)全面加强党的领导。

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  管资本就要管党建。坚持党的领导,加强党的建设,把国有资产牢牢掌握在党的手中。一是要将党的领导融入企业治理,把党的建设融入管资本的全过程、各方面。二是要引导推动企业充分发挥党委(组)领导作用、党支部战斗堡垒作用、党员先锋模范作用。三是加强国有企业党风廉政建设和反腐败工作,营造风清气正的良好环境。

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  三、优化“管资本”转变的四种方式手段

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  在明确管资本的五大重点任务基础上,必须相应地调整优化国资监管方式手段,按照“明责—履职—授权—监管”的工作闭环,《实施意见》明确了优化“管资本”的方式手段。

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  (一)清单化:权力责任清单。

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  委托代理链条长、决策效率低,是制约国企发展的深层次根源。为提升委托代理效率,一个基础前提就是要厘清权责分工,明确委托代理链条上不同相关方的重点职责和履职要求。为此,国资监管部门需要按照权责法定原则,建立以管资本为主的权力和责任清单,用清单的方式,明确履职重点,厘清职责边界。这样才能确保做到该管的要科学管理、决不缺位,不该管的要依法放权、决不越位。

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  (二)股东化:完善法人治理。

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  管资本与管企业的重大区别之一,就是要通过企业法人治理结构来履职,来充分体现出资人意志,而不是直接插手企业的具体经营行为。为此,一是要抓好章程制修订,真正让企业章程发挥“企业宪法”的作用,约束各治理主体严格依照章程行权履职。二是要抓好股东代表、董事队伍建设,特别是加快建立一支专职化、专业化外派董事队伍,通过提出提案、发表意见,把“用手投票”和“用脚投票”结合起来,有效落实出资人意志。

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  (三)市场化:分类授权放权。

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  实现从管企业向管资本转变的重要举措,就是要对传统的委托代理链条进行优化和再造,重构与管资本相适应的国有资本授权经营体制。在制定权力和责任清单的基础上,下一步就是要“一企一策”,分类授权放权。以此来赋予企业更大经营自主权,提高委托代理链条中每一个环节的自觉性、自发性、自主性。授权放权是一个体系,是一系列的契约,既不能一成不变,也不能一刀切。同时,每一项权利的授与放,都应该考虑到授权的时间跨度、授权的数量额度、授权管理的备案、核准、审批等不同方式,以及行权程序的先后顺序、行权效果的动态评估和调整等。

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  (四)信息化:事中事后监管。

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  国资监管的“放管服”是一个完整的体系,在切实减少事前审批事项的同时,需要同步打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。在此过程中,统一的实时在线信息化工作平台必不可少。能否实现信息化与监管业务的深度融合,能否搭建体现自身特色的国资监管大数据平台,将成为以管资本为主推进国资监管职能转变的重要依托所在。(来源:国资小新)

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